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（秋野(云南大学)于2001-10-11 17:27:00发布）

一、引文

本文所指“当代中国户籍制度”是中国历史上从1949年以后逐渐发展形成的一套户口管理制度。当代中国的户籍制度发展至今，在身份证明、社会安全、经济建设等方面起过十分重要的作用；但随着社会的发展，特别是经济政治体制的逐步完善和深入，社会民主化、文明化的推进，这套制度的局限性也越来越突出，以至影响了当前的经济发展。本文通过对户籍制度的阐述，试图说明户籍制度对我国社会发展的影响，并提出几点改革的设想。

二、当代户籍制度的渊源与形成

中国户籍制度可追溯至数千年前，当时的统治者为了征赋纳税、便于管理，就产生了保甲制的雏形。据《周礼》载：令五家为比，使之相保。既证明在周朝时“保”这种户籍单位已经出现。此后，“保”这一户籍单位的范围大小经常变化。《文献通考》中有“畿内之民，十家为保”的记载。到了宋代,由于土地大量兼并，官场腐败，君王昏庸，社会矛盾趋于尖锐。于是，从1069年开始，宋神宗任命王安石变法。其中的保甲法主要是为了控制地方百姓，加强地方武装；内容为：乡村民户以十户组成一保，五十户为一大把保，十大保为一都保；有主户中“物力最高”和“有才干心力者”，即最大的地主富户充当保长、大保长和都副保正。保甲法颁布后，公元1071年先在宋之开封府境内各县实施，而后在全国各地逐步推行。《宋会要稿》载：1076年各路“义勇、保甲民兵多达718万人，形成一个庞大的地主武装。到宋仁宗时，随着土地兼并的严重、平民百姓的人身限制也更为严重，甚至连生命的权利也没有。如1190年南宋规定佃户不能控告地主。自次，王安石正式创立的保甲制度在明、清两代相传，一直延续到民国时期。

本世纪三十年代初期，国民政府为了排除异己， 实行一党专政，于1932年8月1日，在鄂、豫、皖三省颁布《各县编查保甲户口条例》规定：“保甲之编组，以户为单位，户设户长，十户为甲，甲设甲长，十甲为保，保设保长。”实行各户互相监视的连坐法和各项强迫劳役办法，以加强对平民百姓的控制。1934年保甲制在国民政府各省市推行。

综上所述，保甲制这一户籍制度，对于维护社会稳定有较大的作用；但是也对劳动力的自然流动有一定影响。尽管如此，在1949年以前，中国的人口流动还是相对比较自由的，特别是城乡之间的人口流动并没有什么障碍，流动成本也很小。

1949年以后，当代中国的户籍制度先城市后乡村逐步建立了起来。建国之初，为了肃清残匪，维护社会治安，安定人民动荡的心灵；公安部于1951年7月16日颁布实施了《城市户口管理暂行条例》。该条例共十二条，主要是对城市户口进行管理，规定了对人口的出生、死亡、迁入、迁出、“社会变动（社会身份）”等进行管制的一套做法。1953年4月3日，为了准备各级人民代表大会的选举，做好选民登记工作，同时也为了向政府提供准确的人口数字；政务院决定进行全国人口普查，并发布《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》。同时也相应地建立了简单的户口登记制度。这是城乡分隔苗头的开始。

1955年6月9日，国务院发出《关于建立经常户口登记制度的指示》，户口登记的统计时间定为每年一次。办理户口登记的机关，在城市、集镇为“公安派出所”，在乡和未设公安派出所的集镇是“乡镇人民委员会”。公安派出所和乡镇应建立户口薄和出生、死亡、迁入、迁出登记，对各项变动情况要随时填入和注销，对因离婚、分居、失踪、收养、认领等原因引起的户口变动及时进行管理。建立经常户口登记制度的目的主要是为了便于掌握全国人口及其变动情况，为国家计划经济制度的实施提供可靠的准确的人口数据。1956年2月，国务院又发出指示，把内务部和各级民政部门管理的农村户口登记、统计工作移交给各级公安机关。至此，全国城乡户籍管理机构得到了统一。

1956年6月，为了解决“农民盲流”、加强人口管理，召开了全国户口工作会议。此后由于1958年1月9日颁布了《中华人民共和国户口登记条例》；该条例是为了限制所谓“农村盲流”进入城市，切实加强全国户籍管理而颁布，并首次提出了“暂住人口”登记等分隔公民身份的内容；不过，在事实上还没有公开地限制人口的自由流动。自次，从制度上，土箸人口与外来人口、城市人与乡村人便有了一个事实上的身份等级。土箸人口可以不劳动而靠出租房产、地产等而坐享利润，外来人不得不更辛苦的劳动，创造更多的价值才能象样地生活。即使这样，土箸人口等一部分享受优越条件的公民在同等条件的竞争中由于自己的不努力而落于下风时，竟然还认为外来人口阻碍了自己的发展、生存；从而使当地政府出台更多的、更具体的歧视性政策！

《中华人民共和国户口登记条例》规范了户籍管理制度，是全国城乡统一户籍制度正式形成的标志。 其背景是与当时的计划经济密切相关的，也担负着配合对敌斗争，提供人口资料，维护公民合法权益的任务，并在公民身份证明、社会治安维护等方面起着重要作用。条例颁布后，为了“超英赶美”，“大跃进运动”开始，并在全国开展人民公社制；实行吃饭不要钱、大炼钢铁等政策；极大地破坏和浪费了社会资源、生态环境。紧接着便是三年大饥荒。之后，城市户口的公民便有了各种配给等待遇，使户口与社会待遇相挂钩，直到今天仍然在一定范围内存在。

户籍制度在中国六、七十年代又有所发展：不但农村人流入城市受限，而且农业人口转入非农业人口也十分困难。1964年，为解决国内经济困难，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》草案，该草案比较集中地体现了处理户口迁移的基本精神，不但没有改变城乡隔离的局面，相反，彻底地堵住了农村人口迁往城镇的大门。自此，中国开始了长期实行城镇户口与农业户口之间的法定隔离制度：农村人口一旦登记落户，要想迁往城市，将受到层层阻挠；对城乡人口的自由流动、区域人口的自由流动进行限制。文革时期，又出现了上山下乡“运动”，城市“知识青年”强迫流入农村。

当代中国的户籍制度，集中国历史上户口管制之大成，对社会发展深有影响：
一方面，它阻碍了社会的正常发展，是一项不合理、不公平、又有违宪法精神的制度。
另一方面，它在一定时期的主要领域内发挥了很大的作用，对社会安定有很大的贡献。

三、户籍制度一定时期内促进了经济发展、社会进步

1949年中国新政府上台后，中国外有强敌：敌对国家在经济上对我国进行封锁禁运，军事上实行包围、政治上不承认。内部还有国民党势力的捣乱破坏。更为严重的是经济上财政亏空、物价上涨。在户籍制度建立后，有效地配合了对敌斗争、对公民的控制与管理，稳定了社会。户籍制度建立后，社会持续好转、犯罪现象减少。到文革前，各项社会指标均达一定水平，并不落后于“二战”后的其它国家。

当代户籍制度发展到六十年代，城市人口开始由公家统一供应商品粮、有很多优待措施；同时工业品价格实行与农业产品的不等价交换。国家以此来集中财力、发展国民工业、发展城市。两个

“五年计划”的时间，便建立了一批遍布东北、华东、华南、华北、直至西南、西北的国家企业。当代中国户籍制度配合计划经济体制，促进了国家经济的复苏，推荐了国家的工业化、民主化建设。

自六十年代中期开始，由于中国城市的人口问题、发展问题日益严重，给政府和其它纳税公民造成了沉重的负担。为了解决问题，国家对国民经济实行调整，减少城市人口、精减职工。到1963年6月，全国共精简职工1887万人，减少城镇职工2600万人。这就既减轻了国家的财政负担，又缓和了粮食供应的紧张状况，同时还为农业发展提供了原始的落后的大批劳动力。

文革时期，中国大陆陷入混乱局面，城市发展和城市人口问题更是迫在眉睫；为了暂时缓解这一问题，中国共产党中央号召“红卫兵”、“知识青年”上山下乡；把城市问题转入农村。当然，这样一来

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